Les menaces sur la souveraineté française et les libertés des Français se déclinent à travers différents risques bien identifiés, en l’occurrence celui de la faillite financière, celui de l’affaiblissement démocratique, celui de l’inefficacité croissante de l’Etat et celui de l’enlisement dans l’Europe technocratique.

Les réponses appropriées à ces risques sont des préalables à toute ambition de renouveau.

L’impératif absolu de la maîtrise des déficits publics et de la dette.

Depuis 1974 la France n’a plus jamais équilibré son budget et les crises de 2008 et du Covid ont été des accélérateurs spectaculaires de la dette publique. Avec 2650 milliards d’euros la dette atteint désormais 120% du PIB. Et avant même le « quoiqu’il en coûte » du Covid la part non-financée du Budget de l’Etat représentait plus de 25% de celui-ci. La France ne peut plus tenir très longtemps. Lorsque la parenthèse terrible du Covid se refermera, il ne faudra pas reculer d’effroi devant la facture, ni bercer les Français dans l’illusion de l’argent éternellement magique. C’est à la manière dont cette question sera abordée ou éludée dans le débat public que l’on pourra le mieux distinguer la démagogie de la responsabilité. Si « le désordre des comptes est la marque des peuples qui s’abandonnent », selon la formule de Pierre Mendès-France, nous savons aussi qu’« il n’y a pas de déficit sans pleurs ».

En 2019, avant l’épidémie de Covid, les dépenses publiques représentaient 55,6% du PIB en France contre 47% en moyenne dans la zone euro, soit un écart de 8,6 points. Comme l’ont montré les exemples de la Suède et de l’Allemagne il est possible de les réduire de 8 points de PIB en 10 ans et de les maintenir en-deçà de 50%. Le retour de la croissance, non pas par l’incantation mais par la compétitivité et l’augmentation du travail, sera essentielle pour y parvenir. Mais l’action directe sur les différentes dépenses par fonctions et par natures sera tout aussi déterminante, en particulier par la réforme de l’Etat, celles des retraites et du système de santé, ainsi que la décentralisation. Les modalités suivantes doivent contribuer à réaliser cette remise en ordre.

Pour la « règle d’or » de maîtrise des comptes publics.

Là où l’encadrement par les normes européennes du Pacte de stabilité européen n’a pas suffi, la France doit désormais s’astreindre à une règle institutionnelle de limitation des déficits publics. A la fois signal positif pour ses créanciers et garde-fou contre les errements politiques, cette « règle d’or » s’appliquerait aux dépenses de fonctionnement mais pas à l’investissement. C’est d’ailleurs le principe qui vaut pour les collectivités territoriales et que connaissent aussi les entreprises. Bien sûr, le plus important est la volonté de construire des budgets de l’Etat et sociaux réalistes, pour parvenir à l’équilibre, ce qui nécessite une réorganisation totale à la fois de la fonction publique, des pouvoirs publics et du système social, comme cela est proposé dans les travaux de Nouvelle Énergie.

Pour la remise à niveau de l’Etat régalien.

Les efforts de réduction de la dépense administrative ont montré leurs limites dans le cadre de l’organisation actuelle de l’Etat. Les dépenses régaliennes traditionnelles (défense, police, justice, diplomatie) ne représentent plus qu’un cinquième du Budget de l’Etat et moins d’un dixième des dépenses publiques. Un rééquilibrage vers l’Etat régalien s’impose d’autant plus que des plans de remise à niveau des moyens de la police et de la justice sont indispensables (cf. ci-après).

Pour un plan de réduction des déficits et de la dette publics.

La France doit également s’engager vers la baisse de la dette publique par rapport au PIB, et sans attendre 2027 comme l’indiquent les projections actuelles. D’abord par un plan de lutte contre les gaspillages et doublons pendant 5 ans, puis par l’équilibrage structurel des dépenses et des recettes, ensuite par le reflux de la dette en distinguant ses composantes (dette générale, dette des retraites, dette du Covid, dette climatique…). Les Français ne doivent pas être entretenus dans l’illusion de l’annulation de la dette ou de son non-remboursement.

Pour un fonctionnement rénové des institutions de la Vème République.

L’Exécutif commente beaucoup, exécute de moins en moins, légifère de plus en plus à l’émotion et sous le coup des pressions de l’actualité continue et des réseaux sociaux. Sans vision et sans constance, souvent sans autorité effective sur le respect des grandes règles de vie commune, le pouvoir s’exerce dans la réglementation tatillonne, « a démocratique », couteuse et sclérosante. Cette dégradation croissante depuis quarante ans de l’action publique nécessite de revenir à un régime de liberté d’actions (et non d’autorisations), donc de responsabilité, et pour cela de transférer le pouvoir normatif d’application de la loi (celle-ci restant par définition nationale dans notre pays, qui n’est pas et ne doit pas être un Etat fédéral) aux collectivités territoriales, tel que cela sera évoqué en troisième partie du présent document.

Avec le déficit budgétaire chronique, l’inflation des lois et des normes est le deuxième symptôme – qui constitue une des causes du premier – d’une démocratie institutionnelle qui dysfonctionne. Le phénomène est déjà ancien mais s’aggrave sous le fardeau des lois de circonstance et d’affichage, en particulier dans le domaine de la sécurité, de l’immigration (21 lois depuis 1986 !), voire de la « moralisation de la vie politique », véritable monstre du Loch Ness de notre débat démocratique. Ainsi l’inefficacité législative, décuplée par les normes et la suradministration (cf. ci-après), alimente l’impuissance publique. Des adaptations institutionnelles fortes et simples sont proposées pour placer la subsidiarité – et donc la décentralisation – au cœur du fonctionnement démocratique français, et ainsi permettre les actions locales et pragmatiques.

Recentrer la loi sur les grands principes.

Selon la formule du Doyen Georges Vedel « l’Etat de droit n’est (…) que la dose de juridique que la société peut accepter sans étouffer ». La loi doit donc être limitée à l’édiction des principes fondamentaux du droit, sauf certaines exceptions comme la fiscalité et le droit pénal. Il reviendrait au gouvernement et aux collectivités territoriales, dans la limite de leurs compétences, de préciser leur application.

Afin de mettre en cohérence le stock de normes existantes avec cette nouvelle orientation donnée au flux législatif , il conviendrait en parallèle dans un premier temps, à droit constant et pour les matières non encore couvertes, de recueillir tous les textes existants dans des « codes simplifiés ». Dans un deuxième temps, une instance composée de parlementaires, de juristes et de représentants de la société civile, se verrait confier la tâche d’extraire du droit existant ses principes fondamentaux, afin d’énoncer pour chaque sujet les droits, les obligations et les interdictions. Le modèle visé serait celui de l’élaboration des principes fondamentaux du droit du travail, réalisé par Robert Badinter et Robert Lyon-Caen.

Restaurer la confiance entre l’exécutif et le législatif.

Aujourd’hui le parlementarisme n’est plus rationalisé mais il est dévitalisé. Il faut redonner à l’article 24 de la Constitution toute son effectivité : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ».

Pour cela il est proposé :

– la définition d’un périmètre législatif sur lequel le Parlement disposerait d’un droit d’initiative réservé, afin de rééquilibrer la part des propositions de loi dans le total des textes définitivement adoptés.
– le renforcement du Parlement dans sa mission de contrôle de l’action gouvernementale.
– de faire du Parlement le garant d’un « diagnostic » préalable opéré avant l’adoption de nouvelles normes et qui éviterait notamment les lois de circonstance et de bavardage.

Anticiper et construire les choix stratégiques : reconstruire la prospective de la Nation.

A l’opposé de l’ « hyperprésidentialisme jupitérien », le rôle du Président de la République doit être recentré sur son statut constitutionnel autour de trois grandes fonctions :

– la préparation et la prise des grandes décisions (en s’appuyant sur le Haut-Commissariat au Plan largement ouvert sur la société civile, le secteur public, les collectivités territoriales, les acteurs de la recherche, avec une dimension européenne).
– la gestion des crises majeures, en particulier diplomatiques et militaires.
– le lien entre toutes les composantes de la Nation par un dialogue constant avec les forces vives du pays.

Pour réformer « autrement » l’Etat.

André Siegfried commençait son cours à Science-Po sous la IIIème République par cette formule : « La réforme de l’Etat est à l’ordre du jour. Elle y restera ». Après la Revue Générale des Politiques Publiques (RGPP) de Nicolas Sarkozy, la Modernisation de l’Action Publique (MAP) de François Hollande, et désormais le Comité d’Action Publique (CAP) sous Emmanuel Macron, la formule des années 30 est toujours d’actualité. Les échecs récents s’expliquent par le fait que jusqu’à présent la réforme de l’Etat a surtout été «paramétrique», sans réelle vision et sans donner la finalité d’un bon service public à ces démarches, en s’efforçant d’agir sur les crédits budgétaires, mais avec des résultats insuffisants et des effets indésirables pour les fonctions régaliennes sacrifiées. La suradministration étouffe la Nation et l’Etat lui-même. La France est classée au 121ème rang sur 144 pays en termes de fardeau administratif par le Forum Economique Mondial (Rapport 2014-2015). En 2018 le Conseil d’Etat a inventorié 320 000 articles législatifs et réglementaires (+ 50% par rapport à 2002). Les nouvelles normes ont occasionné 14,2 milliards d’euros de dépenses supplémentaires en 10 ans pour les budgets locaux. En 2020, 69 086 pages PDF de réglementation ont été publiées au Journal Officiel. La réforme de l’Etat est à reprendre « autrement ». Elle pourra devenir « systémique » et « périmétrique » à partir de la décentralisation radicale évoquée ci-après. Elle sera le corollaire d’un meilleur fonctionnement des institutions et se développera selon les principes suivants :

Remettre l’Etat au service de la société.

Il s’agit de retrouver les conditions d’un juste pouvoir, c’est-à-dire une situation où l’Etat cesse d’exercer son hégémonie sur le reste de la société. Dans le système actuel, la norme et la dépense publique sont la règle, les corps intermédiaires sont délégitimés, les institutions civiles inexistantes. Il convient d’opérer un renversement radical en remettant l’Etat au service de la société.

Accompagnant la nouvelle dynamique donnée à la décentralisation institutionnelle, une révolution décentralisatrice sera imposée aux services publics pour les rendre véritablement redevables à l’égard des citoyens, à travers des indicateurs de résultats et la possibilité de choix offerte aux usagers. De même, une nouvelle impulsion sera donnée à la logique d’externalisation en appliquant ici aussi le principe de subsidiarité (tout ce qui peut être délégué au secteur privé – au sens large – doit l’être, dès lors que cela n’attente pas à l’intégrité et la qualité du service public et au contraire les renforce) et en repensant la logique de contractualisation avec les opérateurs privés, qu’il s’agisse des entreprises ou du secteur associatif. En la matière aussi, cette approche ne doit pas être idéologique et résulter du choix pragmatique des décideurs publics concernés.

Faire de l’action publique un facteur de compétitivité de la Nation.

En France nous n’avons jamais eu autant de fonction publique (+ 963 000 agents publics depuis 1997) et nous n’avons jamais fermé autant de services publics. Ce paradoxe d’une part doit nous amener à sortir du débat sur le « manque de moyens », d’autre part est le fruit de la déperdition administrative qui nous caractérise par rapport à nos partenaires, y compris européens. Notre pays s’est fait une spécialité de la suradministration.

Aussi l’objectif est de lutter contre la bureaucratie pour gagner en service public. Il s’agira en particulier de :

– diminuer de 33% à 25% (taux de l’Allemagne) le taux de tâches administratives dans la fonction publique et rendre au service public effectif 75% des effectifs (contre 66% actuellement) ce qui contribuera à répondre au manque de moyens de nombreux services publics (faire basculer 450 000 fonctionnaires des bureaux vers le terrain et la réduction de la masse salariale, ce qui permettra de combiner bon service public de proximité et défense des contribuables).
– diviser par deux les contraintes administratives imposées aux entreprises et aux citoyens.

Pour y parvenir, les axes suivants seront privilégiés :

– responsabiliser les directeurs d’administration centrale en recrutant ces derniers sur des contrats d’objectifs, et en donnant à ces derniers de véritables leviers pour les mettre en œuvre – l’idée étant de substituer à la culture du contrôle et de la méfiance qui caractérise aujourd’hui encore trop souvent l’administration (et où le respect de la norme sert de refuge à l’inaction), une culture de la prise de risque et de l’action ;
– revoir l’organisation de l’Etat, en particulier de ses services déconcentrés, et réformer les trois fonctions publiques, pour développer une fonction publique de métier et systématiser le contrat dans les fonctions non-régaliennes ;
– instaurer une meilleure distinction entre logique de contrôle et d’évaluation, notamment en confiant l’évaluation des politiques publiques à des experts indépendants de l’Administration ;
– mettre en place un processus pour dégonfler le stock de normes et simplifier les procédures, via le Conseil National d’Evaluation des Normes.

Construire une nouvelle architecture numérique de l’action publique et « unité géographique » gouvernementale.

Le chantier de la transformation managériale et numérique de l’action publique n’a que peu progressé dans la sphère de l’Etat, sauf rare exception. On l’a déploré à l’occasion de la crise sanitaire mais c’est également vrai dans d’autres domaines de l’action publique. L’Etat agit souvent en aveugle, dans l’incapacité de savoir, donc de pouvoir. En collaboration étroite avec les acteurs privés et la société civile, il s’agit de passer d’un « système nerveux » de l’Etat basé sur la norme à un système basé sur la donnée pour éclairer les choix collectifs et servir de levier aux décideurs publics.

Parallèlement, pour construire une action véritablement collective de l’Exécutif, favoriser une culture commune de l’action publique, rompre avec les pratiques de rivalités entre les Ministères et leurs administrations et donc gagner en efficacité et cohérence, la création d’une « cité gouvernementale » regroupant sur un même lieu ministres et l’ensemble des directions centrales des administrations de l’État sera engagée.

Pour faire de l’Europe un levier de puissance.

Trop souvent, l’Europe, ses institutions et ses actions sont les bouc-émissaires commodes des frustrations populaires pour certains gouvernements ou hommes politiques. Pourtant, l’Europe institutionnelle est une conquête et un outil nécessaire dans le monde multipolaire actuel. L’Europe est ainsi une chance pour la France à condition que son organisation et son action évoluent.

Dans son organisation, la divergence s’accroît entre une architecture économique quasi-fédérale et un ancrage démocratique organisé au plan national. Ni le fédéralisme ni le repli vers des États-Nations isolés ne sont des solutions. Dans son action, le problème n’est pas tant que l’Europe intervient trop ou trop peu, mais plutôt qu’elle n’intervient pas toujours sur les bons sujets.

Plusieurs évolutions sont donc à privilégier dans les institutions et les mécanismes européens.

Pour démocratiser l’Europe.

Aujourd’hui, certaines institutions européennes – la Commission Européenne, la Cour de Justice de l’Union Européenne, et la Banque Centrale Européenne notamment – détiennent des pouvoirs très importants sans rendre de compte aux citoyens européens. La négociation d’un Traité de démocratisation de l’Europe permettra de revoir la répartition des compétences entre les institutions européennes, et de renforcer les prérogatives des institutions ayant la plus forte légitimité démocratique : le Conseil Européen et le Parlement.

En cas d’impossibilité pour un Etat d’exercer sa souveraineté en raison de règles supranationales, il devra être possible, en cas de blocage, de demander aux citoyens d’arbitrer par référendum. Cela implique de revoir partiellement la hiérarchie des normes.

Pour une solidarité saine entre les régions européennes.

La politique européenne de cohésion entre Etats membres, qui se traduit par des transferts financiers depuis les pays les plus riches de l’Union vers les pays les moins développés, est une des pierres angulaires de l’Union, qui permet la convergence au sein du marché unique.

Néanmoins, ces transferts ne sont acceptables qu’à deux conditions : que les pays bénéficiaires respectent l’Etat de droit et les règles anti-corruption, et que cette solidarité entre régions européennes fasse l’objet d’un assentiment par les citoyens européens, ce qui suppose que les institutions européennes soient réformées comme évoqué précédemment.

Pour renforcer la coopération européenne de projets.

Comme Schumann, nous pensons que l’Europe doit se construire autour de « réalisations concrètes ». Le renforcement de la coopération européenne, à l’initiative des Etats membres volontaires, sur des programmes structurants et concrets, portant une ambition collective, est la meilleure façon de relancer le processus européen et de susciter l’adhésion populaire. Selon le principe de subsidiarité, ces programmes devront concerner des domaines où l’union est nécessaire dans des enjeux planétaires qui posent la question de notre souveraineté : outre l’industrie spatiale, les nouvelles filières de la data numérique, la production énergétique décarbonnée, les technologies de rupture ou la recherche médicale, sont des exemples d’ambitions communes qui permettraient de faire de l’Europe un outil de puissance et d’indépendance pour les Etats membres et pour le continent.

Pour redéfinir les compétences européennes

Au fur et à mesure des traités, les corbeilles des « compétences » de l’Europe se sont élargies à un trop grand nombre de domaines au détriment de la souveraineté nécessaire des Etats et de la subsidiarité qui doit rester la règle. Il importe donc de redéfinir les compétences indispensables à la plus-value européenne, pour lesquelles l’Europe doit agir en pleine capacité et les compétences qui doivent rester de niveau national ou régional.